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Nr. 1 Januar 2009

Atomrechtliche Planfeststellung für Erkundungsmaßnahmen?

Hanns Näser, Essen

Das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (BMU) vertritt im Entwurf zu den Sicherheitsanforderungen an die Endlagerung wärme entwickelnder radioaktiver Abfälle [www.bmu.de]) im Abschnitt zur schrittweisen Optimierung die Auffassung, dass die Erkundung eines Standortes auf seine Eignung zur Endlagerung radioaktiver Abfälle einer atomrechtlichen Teilplanfeststellung zugänglich sei. Wörtlich heißt es dort, dass die erste Teilplanfeststellung – gemeint ist die atomrechtliche Planfeststellung nach § 9b Atomgesetz (AtG) – zum Abteufen der Schächte und zum Bau von Infrastruktureinrichtungen zwecks Erkundung eines Standortes erfolgen soll.

Diese These hat BMU auf dem von ihm veranstalteten Endlagersymposium Ende Oktober 2008 in Berlin und auf dem Atomrechtstag Anfang Dezember 2008 in Berlin erneut vorgetragen und begründet. Im Folgenden wird diese These einer näheren rechtlichen Prüfung unterzogen. Auf die von Thomauske [Sicherheitsanforderungen an die Endlagerung wärmeentwickelnder Abfälle – Eine Bewertung des BMU- Entwurfs in atw 2008, 603 ff] bereits vorgetragenen berechtigten Kritikpunkte wird dabei nicht oder nur am Rande eingegangen; der Schwerpunkt liegt auf anderen oder darüber hinaus gehenden Aspekten.

Die Anwendbarkeit der atomrechtlichen Planfeststellung für Erkundungsmaßnahmen eines Standortes auf seine Eignung zur Endlagerung begründet BMU mit faktischen Zwängen jedenfalls dann, wenn diese Maßnahmen als Bestandteil der Errichtung des Endlagers angesehen werden können. Sofern die Schächte einen geringeren Querschnitt oder Ausbau haben als für ein Endlagerbergwerk notwendig, würden allerdings nur bergrechtlichen Überwachungsvorschriften Anwendung finden. Danach könnte auch die Fortsetzung der Erkundung des Salzstocks Gorleben auf seine Eignung zur Endlagerung, das heißt das weitere Auffahren von Strecken über den Erkundungsbereich 1 hinaus als Errichtung des Endlagers angesehen werden, weil diese Strecken im Falle einer Eignung des Salzstocks für die vorgesehenen Zwecke als Abwetterstrecken des Endlagers genutzt werden sollen.

Diese Auffassung des BMU lässt die erste Gorleben-Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts völlig außer Betracht (Urteil vom 09.03.1990-7C 23.89, in DVBl 1990, 593ff). Das Bundesverwaltungsgericht hat in dieser ersten Gorleben- Entscheidung klargestellt, dass derartige Erkundungsmaßnahmen nicht zur Errichtung eines Endlagers gehören und daher keiner atomrechtlichen Planfeststellung zugänglich sind.

Zur Erinnerung: Breuer [Die Planfeststellung für Anlagen zur Endlagerung radioaktiver Abfälle, 1984, insbesondere Seite 36 ff und 53 f] hatte vor dem Abteufen der Schächte in Gorleben aus der Vorherigkeit der Planfeststellung die Notwendigkeit einer atomrechtlichen Planfeststellung abgeleitet, insbesondere weil die Schächte doppelfunktionalen Charakter haben, nämlich sowohl für das Erkundungsbergwerk Verwendung finden, als auch eventualiter als Bestandteil des geplanten Endlagerbergwerks vorgesehen sind. Dies ist genau der Sachverhalt, den BMU jetzt wieder aufgreift. Das Gebot der Vorherigkeit der Planfeststellung – so Breuer – solle sicherstellen, dass die umfassende Sachprüfung und der Rechtsschutz potenziell Drittbetroffener von den Zwängen vollendeter Tatsachen freigehalten werden sollen. Da eine Gesamtentscheidung über das Vorhaben nicht möglich sei, bedürfe es einer Aufspaltung der atomrechtlichen Planfeststellung, und zwar in Form einer Teilplanfeststellung unter Entscheidungsvorbehalt (a. a. O. S. 63 ff).

Dieser Auffassung ist das Bundesverwaltungsgericht nicht gefolgt. Das Bundesverwaltungsgericht stellt zunächst klar, dass die atomrechtliche Planfeststellung bereits die Errichtung erfasse, nicht erst den Betrieb, aber nicht die Erkundung. Obwohl die Grenze zwischen Erkundung einerseits und Beginn der Errichtung eines Endlagers andererseits nach objektiven Merkmalen nicht scharf gezogen werden könne, sei hierfür der Zweck der Anlage maßgebend, den der hierfür Verantwortliche, d.h. der Bund bestimme. Dieser habe eindeutige Erklärungen zur Zweckbestimmung der Schächte als Teil eines Erkundungsbergwerks abgegeben (a. a. O. S. 594 f). Es stellt weiter lapidar fest, dass das Atomgesetz die von Breuer bejahte Möglichkeit einer Planfeststellung unter dem Vorbehalt der noch ausstehenden Feststellung der Standorteignung nicht kennt. Entscheidend gegen eine atomrechtliche Planfeststellung für Erkundungsmaßnahmen spricht aus Sicht des Bundesverwaltungsgerichtes, dass ein derartiges atomrechtliches Verfahren nicht das leisten kann, wozu es dient, nämlich zu klären, ob an einem bestimmten Standort eine Anlage, hier ein Endlager, mit nuklearspezifischem Gefahrenpotenzial überhaupt errichtet werden darf. In einem atomrechtlichen Planfeststellungsverfahren unter Vorbehalt könne nicht geklärt werden, ob und wie die nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche Vorsorge gegen Schäden zu gewährleisten ist. Auf eine kurze Formel gebracht fehlen die notwendigen Daten und standortspezifischen Planungsgrundlagen, um eine atomrechtliche Planfeststellung für ein Endlager begründen zu können (a.a.O. S. 595).

Aus Sicht des Bundesverwaltungsgerichts steht dem nicht entgegen, dass eine mögliche Verwendung der Schächte für ein späteres Endlagerbergwerk Zwangspunkte schaffe und damit präjudizielle Wirkung entfalte, denn eine atomrechtliche Planfeststellung hätte eine noch stärkere präjudizielle Wirkung zulasten potenziell Drittbetroffener, weil eine derartige atomrechtliche Genehmigung im Gegensatz zu bergrechtlichen Genehmigungen Bindungswirkung für das atomrechtliche Verfahren entfalten würde (a.a.O. S. 595).

Diese berechtigte Ablehnung der Vorverlegung der Gefährdungsprüfung aus atomrechtlicher Sicht auf Maßnahmen zur Erkundung einer geologischen Formation auf ihre Eignung zur Endlagerung radioaktiver Abfälle (zustimmend Wagner, Urteilsanmerkung in DVBl 1990, 596ff) entspricht im Übrigen der Ausgangslage bei übertägigen kerntechnischen Anlagen, bei denen eine atomrechtliche Überwachung von Erkundungsmaßnahmen nicht vorgesehen und auch nicht sinnvoll ist. Entsprechendes gilt auch im sonstigen Anlagengenehmigungsrecht (vergl. Klöpfer Umweltrecht 3. Auflage 2004 § 5 Rdn. 46 ff).

Für die Richtigkeit dieser Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichtes spricht schließlich auch die Endgültigkeit der Planfeststellung, die grundsätzlich nach möglichst umfassender Sachprüfung eine hierauf beruhende einheitliche Sachentscheidung mit umfassender Rechtswirkung für das Gesamtvorhaben erfordert (grundlegend hierzu BVerwG 57 S. 297; vergl. hierzu auch Stelkens, Bonk, Sachs Verwaltungsverfahrensgesetz 6. Auflage 2001 § 75 Rdn. 1ff).

Die atomrechtliche Überwachung beginnt danach nach einer Standortentscheidung zur Einrichtung eines Endlagers, d. h., vor Beginn der Errichtung eines Endlagers. Sofern die zur Erkundung abgeteuften Schächte auch für das Endlager geeignet sind, wie beim Erkundungsbergwerk Gorleben, würde die Errichtung des Endlagers mit dem Auffahren der für die Aufnahmen der Abfälle vorgesehenen Strecken und hierfür notwendiger Infrastrukturbereiche beginnen. Diese gesetzgeberische Entscheidung ist auch vernünftig, weil der Zweck der Errichtung eines Endlagers dessen Betrieb ist. Diese zwingende Abfolge gilt nicht für die Erkundung, da vor einer abschließenden Eignungsprüfung die Errichtung und der Betrieb eines Endlagers nicht feststehen.

Die Frage ist, ob sich die Tatsachen- und/oder Rechtslage in der Zwischenzeit gegenüber der Ausgangslage, die das Bundesverwaltungsgericht vorgefunden hat, geändert hat, sodass eine Neubewertung dieser ersten Gorlebenentscheidung erforderlich wäre. Zunächst kann festgehalten werden, dass sich die Rechtslage im vorliegenden Kontext nicht geändert hat. Trotz mehrfacher Änderungen des Atomgesetzes seither hat der Gesetzgeber eine Vorverlagerung der atomrechtlichen Überwachungsvorschrift auf Erkundungsmaßnahmen mit Recht niemals in Erwägung gezogen.

Die Tatsachenlage hat sich in der Weise verändert, dass im Hinblick auf Gorleben für den Erkundungsbereich 1 umfassende Ergebnisse, insbesondere solche geowissenschaftlicher Natur vorliegen. Vor Abschluss der Erkundung der weiteren Erkundungsbereiche kann aber weiterhin mangels vorhandener Daten über diese Bereiche keine abschließende Bewertung des Salzstocks Gorleben als Endlager für radioaktive Abfälle aus nuklearspezifischer Sicht erfolgen.

Als Zwischenbilanz ist danach festzuhalten, dass eine weitere Erkundung des Salzstocks Gorleben den Überwachungsvorschriften des Bergrechts unterliegt. Der zweite Aspekt der vom BMU vertretenen These betrifft die Teilung der atomrechtlichen Planfeststellung wie im Anlagengenehmigungsrecht nach § 7 AtG.

Diese Teilung könne in der Weise erfolgen, dass bereits der Beginn der untertägigen Erkundung eines Standorts auf seine Eignung zur Endlagerung radioaktiver Abfälle jedenfalls dann nach § 9b AtG planfeststellungspflichtig sei, wenn die abzuteufenden Schächte bereits für ein späteres Endlager zugeschnitten seien. Zur Begründung hat BMU in dem schon erwähnten Endlagersymposium auf die Konrad-Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts hingewiesen, in denen die atomrechtliche Planfeststellung als gebundene Erlaubnis qualifiziert worden ist (Bundesverwaltungsgericht NVwZ 2007, S. 833, 835, eben da S. 837, 838f, eben da S. 841, 842f). Diese Qualifizierung als gebundene Erlaubnis mache die atomrechtliche Planfeststellung mit der atomrechtlichen Genehmigung im Anlagenrecht vergleichbar und rechtfertige letztlich die im Anlagengenehmigungsrecht entwickelte und bewährte Teilung nämlich die nach §7 AtG in Verbindung mit §18 AtVfV (AtVfV: Verordnung über das Verfahren bei der Genehmigung von Anlagen nach § 7 des Atomgesetzes (Atomrechtliche Verfahrensverordnung)).

Dies lässt sich zunächst hören, da die Planfeststellung aufgrund ihrer Vielfältigkeit differenzierende Bewertungen erfordert und die engen Grenzen zur Teilbarkeit der Planfeststellung für Planungsentscheidungen entwickelt worden ist. Bei diesen legt insbesondere die planerische Abwägung von Planungsalternativen und unterschiedlichster divergierender Interessen einen einheitlichen Entscheidungsakt nahe.

Für die Planfeststellung als gebundene Entscheidung gilt dieses Postulat der Einheitlichkeit der Planfeststellung nicht in gleicher Weise, worauf schon kein Berufener als Gaentzsch, der lange Zeit im vierten Senat des Bundesverwaltungsgerichts wichtige Entscheidungen zum Planfeststellungsrecht mitgeprägt hat, für die bergrechtliche Planfeststellung hingewiesen hat (Die bergrechtliche Planfeststellung in Bürger-Richter-Staat, Festschrift für Horst Sendler, 1991, S. 403 ff; zum Rechtscharakter der bergrechtlichen Planfeststellung als gebundene Entscheidung BVerwG NVwZ 2007, S. 701). Gaentzsch verweist allerdings auch darauf, dass ein in Stufen gegliedertes Planfeststellungsverfahren nicht dazu führen dürfe, das Vorhaben als Ganzes aus den Augen zu verlieren, was gerade bei bergrechtlichen Großvorhaben mit dem sich ständig verändernden Untertagebetrieb leicht möglich sei (a.a.O. S. 421 f).

Eine Entscheidung über die Form und den Umfang der Teilbarkeit der Planfeststellung als gebundene Erlaubnis obliegt allerdings dem Gesetzgeber, schon aus Gründen der Rechtsklarheit über die Bindungswirkung von Teilentscheidungen und die Präklusionswirkung nicht rechtzeitig vorgebrachter Einwendungen. Im Bergrecht hat der Gesetzgeber die Stufung ausdrücklich in den §§ 52 Abs. 2b und 57 b Abs. 2 Bundesberggesetz (BBergG) zugelassen. Im Atomgesetz ist eine Teilbarkeit wie bei der bergrechtlichen Planfeststellung, also über Teilentscheidungen wie in § 8 BImSchG und § 7 AtG nicht angelegt.

Dies belegt schon ein Blick ins Atomgesetz und hier insbesondere des § 9b Abs. 5 AtG. Dort ist festgelegt, dass für das atomrechtliche Planfeststellungsverfahren die §§ 72–75, sowie §§ 77 u. 78 des Verwaltungsverfahrensgesetzes mit im vorliegenden Kontext nicht relevanten Maßgaben gelten.

Diese Vorschriften kennen eine Teilung der Planfeststellung in Form des Vorbehalts und der abschnittsweisen Planfeststellung, eine Teilung wie im Anlagengenehmigungsrecht nach § 7 AtG und § 18 AtVfV kodifiziert und dort fast ausnahmslos zur Anwendung gebracht, kommt danach für die atomrechtliche Planfeststellung nicht infrage. Eine derartige Teilung wird auch von Breuer nicht einmal im Ansatz erörtert. Breuer beschränkt sich auf die o.g. planfeststellungsrelevanten Teilungsarten und Grundsätze, wenn auch für die nicht mehr geltenden Verfahrensregelungen des früheren Abfallgesetzes, die allerdings mit den Verfahrensvorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes vergleichbar waren.

Auch der Verweis auf den Rechtscharakter der atomrechtlichen Planfeststellung als gebundene Erlaubnis ändert nichts an dieser gesetzlichen Ausgangslage. Denn die für die Planfeststellung geltenden Teilungsregelungen des Verwaltungsverfahrensgesetzes gelten sowohl für die Planfeststellung als gebundene Erlaubnis, als auch für den Regelfall der Planfeststellung, die nach ständiger Rechtsprechung Planungsentscheidung ist (BVerwG 48, 56, 59; 56, 110, 116; 72, 15, 20). Diese Teilungsregelungen sind danach Planfeststellungsvorbehalt und abschnittsweise Planfeststellung.

Ein Standortvorbehalt gemäß § 74 Abs. 3 VwVfG kann sich nach herrschender Meinung nur auf einzelne Maßnahmen beziehen, also auf Entscheidungen zum Wie der Verwirklichung des Vorhabens, nicht aber zum Ob eines Vorhabens (Vergl. Stelkens, Bonk, Sachs a.a.O § 74 Rdn. 108 f). Selbst wenn man die Reichweite von Vorbehaltsentscheidungen weiter fassen würde, wäre allerdings eine Vorbehaltsentscheidung während der Erkundung nicht zulässig, weil eine derartige Entscheidung wegen der Ergebnisoffenheit der Erkundung eine Standortvorbehaltsentscheidung sein müsste. Diese kennt aber nach der eingangs erwähnten höchstrichterlichen Rechtsprechung das Atomgesetz nicht.

Eine abschnittsweise Planfeststellung (vergl. hierzu Breuer a. a. O. S. 54f) mit weiteren Nachweisen, die ursprünglich für Linienvorhaben, also Straßen und Schienen, entwickelt worden ist und sich dort bewährt hat, findet auch für ortsfeste raumbedeutsame Anlagen Anwendung. Bei konventionellen Abfalldeponien ist z. B. anerkannt (BVerwG DVBl 1989, S. 510), dass derartige Anlagen abschnittsweise in Betrieb gehen dürfen. Eine abschnittsweise Planfeststellung setzt allerdings voraus, dass mit der ersten abschnittsweisen Planfeststellung ein vorläufiges positives Gesamturteil ausgesprochen wird, dass dem Gesamtvorhaben keine von vornherein unüberwindlichen Hindernisse entgegenstehen. Diese – wenn auch nur vorläufige – Beurteilung über das Gesamtvorhaben ist Voraussetzung für eine abschnittsweise Planfeststellung. Da einer Erkundung eines Standorts auf seine Eignung zur Endlagerung nicht zwangsläufig Errichtung und Betrieb des Endlagers nachfolgen, sondern Errichtung und Betrieb von den Ergebnissen der Erkundung abhängen, fehlt zwischen Erkundung einerseits und Errichtung und Betrieb andererseits die für eine abschnittweise Planfeststellung vorausgesetzte untrennbare Verbindung oder Einheit. Anders gewendet sind Erkundung eines Standorts auf seine Eignung zur Endlagerung und Errichtung und Betrieb eines Endlagers kein Gesamtvorhaben. In welcher Form etwa der Betrieb eines Endlagers geteilt werden kann, z. B. in eine Inbetriebnahme und in bestimmte weitere Phasen des Betriebs, sowie der Stilllegung, oder ob sogar eine abschnittsweise Teilung zwischen Errichtung und Betrieb eines Endlagers möglich wäre, können an dieser Stelle dahinstehen. Jedenfalls scheint eine derartige Teilung nicht von vorneherein aussichtslos. Eine Teilung der atomrechtlichen Planfeststellung, wie für kerntechnische Anlagen nach § 7 AtG anerkannt, widerspricht nicht nur den Vorgaben des § 9 b des Atomgesetzes, sondern widerspricht auch den in gestuften Verfahren nach § 7 AtG entwickelten Grundsätzen.

Dort ist anerkannt, dass mit der ersten Teilgenehmigung (TG) eine definitive Entscheidung über den Ausschnitt des geplanten Vorhabens erfolgt und gleichzeitig ein vorläufiges positives Gesamturteil ergeht, dass die Genehmigungsvoraussetzungen für Errichtung und Betrieb der Gesamtanlage vorliegen werden. Dieses vorläufige positive Gesamturteil ist ein das Teilungsrecht bestimmendes Topos (vergl. dazu Büdenbender, Heintschel von Heinegg, Rosin Energierecht I, Recht der Energieanlagen 1999, 1323 ff, mit weiteren Nachweisen, Klöpfer a. a. O. § 15 Rdn. 96 ff) dass bekanntermaßen die einzelnen Teilgenehmigungen in Bezug auf die Anlage als Ganzes verklammert und unter dem Vorbehalt der Prüfung im Detail und der Prüfung anhand eines weiterentwickelten Standes von Wissenschaft und Technik steht.

Dieses auch in anderen Bereichen des Anlagengenehmigungsrechts z. B. im Immissionsschutzrecht anzutreffende Teilungsrecht (vergl. Klöpfer a. a. O. § 14, Rdn. 174 ff) ist dadurch gekennzeichnet, dass ein singulärer Zulassungsakt, nämlich die Vollgenehmigung durch eine Summe von Teilgenehmigungen ersetzt wird, die eine sukzessive Abarbeitung komplexer Vorhaben ermöglicht. Plakativ gesprochen wird durch die Teilung ein Zulassungsakt durch einen Zulassungsprozess ersetzt. Es liegt dabei im Ermessen des Antragsstellers, welchen Weg er zur Genehmigung seines beabsichtigten Vorhabens einschlägt.

Eine Stufung setzt danach voraus, dass das zu genehmigende Vorhaben auch in einem Akt, nämlich durch die Vollgenehmigung zugelassen werden kann. Nach der vom BMU vertretenen These müsste danach das Abteufen der Schächte zur Erkundung und Errichtung und Betrieb des Endlagers in einem Genehmigungsschritt erfolgen können. Das dies nicht möglich ist, ist offenkundig, weil über die Erkundung – worauf schon Thomauske hingewiesen hat – erst die Nachweisführung geschaffen wird, dass die Genehmigungsvoraussetzungen zur Errichtung und zum Betrieb des Endlagers vorliegen.

Ebenso wie bei einer abschnittsweisen Planfeststellung ausgeführt gibt es keine zwingende Abfolge zwischen Erkundung einerseits und Errichtung andererseits, was nach der Teilungsdogmatik aber erforderlich ist. Diesem Befund dürfte auch der BMU zustimmen, da andernfalls die Ergebnisoffenheit der Erkundung infrage gestellt wäre. Dieses Ergebnis wird auch durch folgende weitere Kontrollüberlegungen bestätigt: Mit der ersten TG wird jedenfalls für den genehmigten Anlagenteil, also nach den Vorstellungen des BMU für die Schächte und die Infrastrukturbereiche eines Erkundungsbergwerks, auch eine endgültige Standortentscheidung für das Endlager getroffen. Damit würde durch die erste TG ein Standort zur Endlagerung festgelegt, obwohl die Eignung des Standorts allenfalls, wenn überhaupt nur für einen Teilbereich, nicht aber für den gesamten Erkundungsbereich beurteilt werden kann. Eine definitive Entscheidung für einen Teilbereich des Standortes, nicht aber für den gesamten Standort, für den noch nicht einmal ein vorläufiges positives Gesamturteil möglich ist, würde damit noch nicht einmal in der Erkundungsphase eine Verklammerung der verschiedenen Erkundungsmaßnahmen ermöglichen. Die andere Kontrollüberlegung betrifft die für ein vorläufiges positives Gesamturteil notwendigen Kenntnisse über das Gesamtvorhaben, die es der Genehmigungsbehörde ermöglicht, die Aussage zu treffen, dass dem Gesamtvorhaben keine von vorneherein unüberwindbaren Hindernisse entgegenstehen.

Sicherlich reichen hierfür nicht nur Modellvorstellungen über die weiteren Erkundungsbereiche des jeweiligen Standorts aus. Es bedarf auch mehr als einer nur kursorischen Prüfung. Es genügen nach der Rechtsprechung vorläufige, wenn auch hinreichend aussagefähigen Aussagen zur Beurteilung der Genehmigungsfähigkeit des Vorhabens. Ob mit dieser Formel viel gewonnen ist, mag dahinstehen. Im vorliegenden Kontext müssten jedenfalls über die weiteren Erkundungsbereiche Erkenntnisse vorliegen, die die Eignungshöffigkeit untersetzen. Derartige Erkenntnisse sind aber unter Tage ohne weitere Erkundungsmaßnahmen nur schwerlich nachzuweisen. Anderenfalls könnten z. B. durch den Standort Gorleben weitergehende Aussagen als die bisher für den Erkundungsbereich 1 getroffenen schon jetzt gemacht werden.

Ein weiterer Aspekt betrifft Rechtsschutzaspekte für potenzielle Drittbetroffene. Die vom BMU vorgeschlagene Stufung der atomrechtlichen Planfeststellung und eine damit zwangsläufig verbundene Vorverlagerung der nuklearspezifischen Gefährdungsprüfung würde Rechtsschutzmöglichkeiten für potenziell Drittbetroffene eröffnen, aber damit auch Anfechtungslasten begründen, die bei Nichtgeltendmachung zum Ausschluss möglicher Einwendungen im weiteren Verfahren oder sogar in verwaltungsrechtlichen Streitverfahren führen würden. Diese Präklusionswirkung (vergl. Büdenbender, Heintschel von Heinegg, Rosin a.a.O. Rdn. 1352 ff) d. h. der Ausschluss von Einwendungen bei Versäumung einer Einwendungsfrist oder bei Unanfechtbarkeit einer Teilentscheidung für das weitere Verfahren beruht letztlich darauf, dass es zumutbar ist, frühzeitig Einwendungen zu erheben und entspricht der verfassungsgerichtlich anerkannten Ausgleichsfunktion in mehrpoligen Rechtsverhältnissen. Sie führt auch zur Vermeidung von Doppelprüfungen oder sogar widersprüchlicher Entscheidungen, sie ist daher wichtiger Bestandteil der Teilungsdogmatik (vergl. Schmidt-Aßmann, Das allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee, 2. Auflage 2004, S. 340).

Derartige Folgen eines Einwendungsausschlusses sind nur zu rechtfertigen, wenn dies gesetzlich geregelt ist. Wenn man die Anwendbarkeit der atomrechtlichen Verfahrensverordnung bejaht, muss man folgerichtig den Einwendungsausschluss nach §7 dieser Verordnung für verspätet erhobene Einwendungen zur Anwendung bringen. Ob BMU derartige Folgerungen zieht, ist offen. Jedenfalls bedarf ein Einwendungsausschluss einer sorgfältigen und detaillierten Prüfung, die vom BMU bisher nicht geleistet worden ist. Wenn man bestimmten Verfahrensvorschriften attestiert, dass sie Grundrechtsschutz vermitteln, ist es mit dem Hinweis auf den Rechtscharakter der Planfeststellung als gebundene Erlaubnis nicht getan. Da sich im Übrigen der Umfang der Präklusionswirkung nach dem verbindlichen Regelungsgehalt der Teilgenehmigung, einschließlich der eingeschränkten Bindungswirkung des vorläufigen positiven Gesamturteils richtet, ist zu erwarten, dass gerade die Reichweite des vorläufigen positiven Gesamturteils streitanfällig wäre, wenn man die BMU-Position übernähme. Auch dies spricht gegen die BMU- These, da eine Teilung der Rationalität des Verfahrensablaufs dient, und Streitfragen vernünftig abzuschichten bezweckt.

Zusammenfassend sind die Überlegungen des BMU zu einer atomrechtlichen Teilplanfeststellung in der Erkundungsphase rechtlich nicht haltbar. BMU übersieht insbesondere die klaren Vorgaben des Bundesverwaltungsgerichtes zur atomrechtlichen Planfeststellung. Insbesondere kann die weitere Erkundung von Gorleben nicht von einer atomrechtlichen Teilplanfeststellung abhängig gemacht werden.

Das in der Vereinbarung der Bundesregierung und der Energieversorgungsunternehmen von 2001 festgelegte Moratorium zur Unterbrechung der Erkundung in Gorleben endet im Jahre 2010. Zur Fortsetzung der Erkundung sind danach rechtzeitig die notwendigen bergrechtlichen Zulassungen zu erwirken und zwar ist die Rahmenbetriebsplanzulassung zur Erkundung des Salzstocks Gorleben, die bis zum 30. September 2010 befristet ist, zu verlängern und der Hauptbetriebsplan auf die Fortsetzung der Erkundung umzustellen. Die Einleitung eines atomrechtlichen Verfahrens zur Fortsetzung dieser Erkundung als möglicherweise neue Hürde, um dieser Konsequenz aus der oben genannten Vereinbarung zu entgehen, bedarf es dagegen aus den genannten Gründen nicht. Ein derartiges Verfahren müsste mangels Rechtschutzbedürfnisses als unzulässig zurückgewiesen werden.

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Bearbeitet am: 25.02.2009/ad


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